幸福快乐从收入分配角度完善住房保障制度的理论探讨依依不舍

当前为解决部分城市房价过快上涨的问题，改善住房供应结构，住房保障被提到了前所未有的高度。由于各地区发展不均衡，财力情况区别较大，保障性住房产权形式呈现多样化，既有政府或其他产权人持有的以出租为目的的产权房，如廉租房、公租房，也包括以出售为目的个人产权房，如经济适用住房、限价商品房、共有产权房等。无论是何种方式，都能够解决群众住房问题。但是不同的住房保障形式具有不同的特点，需要比较分析确定未来保障性住房的发展方向。

一、住房保障形式对收入分配的影响

要研究未来保障性住房的发展方向，需要对现有的住房保障政策的效果进行衡量比较。笔者认为住房保障的本质是收入分配问题，即政府对居民收入分配的再调节。而从收入分配角度，不同的保障政策有一个共同的保障目标，即保障居民有一定额度的资金用于非住房支出。虽然保障性住房形式不同，但是各种房屋均享受了政府补贴。从补贴的形式上看，政府补贴分为两种类型。一种是一次性补贴，包括：以出售为目的经济适用住房、限价商品房、共有产权房，政府通过土地划拨、限房价竞地价的方式给予买房人一次性的隐性补贴。一种是长期补贴，包括：以出租为目的的政府持有的产权房屋、租金补贴政策，政府通过低租金政策，给予被保障对象长期补贴。

在现行土地出让收入采取一次性交纳的政策背景下，一次性补贴与长期补贴相比，难以实现收入分配公平。家庭收入是动态的，一般来说人到中年时家庭收入会达到顶峰，而刚刚参加工作青年人工资相对较低。以出售为目的的住房保障方式，以一个时点的家庭收入、资产状况作为判断依据，给予个人一次性的政府隐性补贴。当家庭收入发生变化时，政府缺乏有效的手段来减少政府补贴额度，受土地供应限制，这一保障方式不具有可持续性。而长期补贴可以根据居民收入情况调整补贴标准，停止对不符合保障条件的家庭进行政府补贴。因此，在现行政策制度背景下，长期补贴是一种更为公平的住房保障形式。

二、政府提供长期补贴形式的选取

长期补贴可以分为三种形式：第一种是政府提供产权房，通过低租金政策给予居民收入补贴。第二种是社会提供产权房，政府直接向居民提供租金补贴。第三种，也是最为复杂的一种是：实行土地出让净收益收缴制度改革，由一次性收取变更为分年收取，以此来调整购买经济适用住房、限价商品房的家庭享受政府补贴的额度，达到公平保障的目的。

从本质上说，政府提供产权房和社会提供产权房形式是一致的，只是提供主体不同，采取何种方式，需要考虑以下两方面的因素：一是所在城市房屋空置率的情况。这是因为保障性住房是房屋的一种，政府有责任确保城市房屋供应总量合理。二是财政资金情况。政府持有的房屋，无疑需要投入大量财政资金，一次性投入将造成大量资金沉淀。

从城市管理角度，房屋空置率因素是首要因素，政府编制保障性住房规划时，应首先考虑区域住房供应整体情况，避免房屋供应结构不合理导致的住房总量过高。而财政投入资金的问题可以通过多种融资的方式解决。以北京、上海等地的情况看，房屋空置问题是客观存在的。此外，从住房提供效率角度，提供集中建设的租赁住房，在空间布局上难以满足群众的实际需要，为了更好地处理好居民工作与居住的关系，发放租金补贴让被保障对象自行从市场上租赁房屋，是更适合一些存在住房空置城市的实际情况。但是考虑到年龄较大或伤残的特殊群体需要，政府可以集中建设一批出租房，解决部分特殊群体住房问题，同时，考虑到我国国情，也可以通过对土地出让收入的收取方式改革达到保障的目的。

前两种方式着重解决无力买房者的住房问题，第三种方式就是解决有一定经济能力，希望可以拥有自己住房群体的保障问题。

现阶段，存在大量已售限价商品房、经济适用住房，从房屋取得成本角度，限价商品房包含了土地成本和部分土地净收益和房屋建设成本，而经济适用住房仅包括土地成本和房屋建设成本。从收入分配角度考虑，政府通过减、免土地出让净收益的方式，让上述两类房屋享受了大量的政府隐性补贴，土地出让金采取一次性征收的做法，而居民收入处于不稳定状态，当居民收入不符合保障条件时，政府隐性补贴退出机制并不健全，现阶段仅在居民出售住房获利时，政府才能分享部分收益，出售经济适用住房、限价商品房牟利的情况较为常见，而在居民持有房屋阶段，家庭收入发生变化后，政府隐性补贴无法退出。而问题的根本在于土地出让净收益的收取制度，因此政府可以通过土地出让收入收取制度改革，建立保障政策退出机制。

从总体目标看，推行土地出让收入收取制度的核心是实现三个层面的改变，由过去的一次性缴纳陈先生怎么想改为一次缴纳与分年缴纳并存，由过去的定量缴纳改为定率缴纳，由过去的开发商集中缴纳改为开发商缴纳与个人缴纳并存。具体做法包括：

一是一次性缴纳土地成本。将土地出让金分解为土地使用权成本与增值收益两部分，土地使用权成本由开发商在土地招拍挂竞价时一次性缴纳。确保政府一级开发成本可以及时收回。

二是将土地净收益征收主体由开发商转变为开发商与购房人并存。将土地净收益分为两个征收阶段，一是开发商建设房屋阶段，二是居民购房持有阶段。第一阶段由开发商缴纳土地净收益，第二阶段由居民缴纳土地净收益。

三是分年缴纳土地净收益。继续执行招牌挂制度，开发商竞价基数为开发建设年度上缴财政土地净收益额度，并随着开发时间延长而增加缴纳土地净收益数。

购房者按照购房价格的一定比例分年缴纳土地净收益。当发生买卖行为时，新的购房者按照购买价格缴纳土地净收益。对于被保障对象，根据居民收入不同，采取有区别的缴存率收缴土地净收益。这样做有两方面的好处，一是实现政府隐性补贴在持有环节退出，二是通过向不符合保障条件的房屋购买者按照房屋成交价格的一定比例征收土地出让净收益，达到抑制二手保障性住房购买需求，需求减少，则居民通过卖房牟利的目的无法实现。

三、住房保障标准的设定

设定住房保障标准包括面积标准和政府补贴标准两方面问题。考虑住房保障收入分配的属性，住房保障面积应是略低于舒适的标准。此外，从居住权角度，理论上应该是按照家庭人员结构划定最低住房保障面积，从现行的保障制度看，以出租为目的的房屋包括：廉租住房和公共租赁住房，廉租住房不高于50平方米，公共租赁住房不高于60平方米，以家庭收入不同确定享受住房保障面积不同的做法，有违社会公平保障的精神。从社会保障角度，居民住宅保障标准应当是相同的，并随家庭结构变化而调整。

要解决政府补贴标准问题，应把握好住房保障收入分配的实质。一些地区提出的以成本定租金的方式，要求通过各种隐性补贴降低房屋取得成本，使得租赁房租金低于市场租金的20%~30%左右，这在实质上混淆了保障和经营的概念，这样做有几方面的弊端：一是社会保障性质不突出，使得保障行为披上了政府经营的外衣。二是成本定租会出现同地区房屋建设时间不同，导致取得成本不同，成本租金的定价模式会导致对公民的社会保障标准不同。三是承租人收入结构不同，给予相同的补贴额度有失公平。

具体7月28日在补贴测算上，应合理确定不同收入阶层，用于非住房方面消费的合理比例和额度。这一额度或比例将是政府实现的保障目标。确定政府补贴标准，这一补贴标准应包含两方面因素：一是政府隐性补贴因素，二是政府直接补贴因素。

由于政府隐性补贴难以衡量，不宜过多使用，合理的政府隐性补贴应是仅可提高投资者少量利润空间而已，对于合理的补贴，对政府给予居民的直接补贴的影响可忽略不计。若出现大量隐性补贴，将会导致国有资产流失的恶果，同时，也不利于政府制定统一的政府直接补贴政策。另外，政府补贴标准应是收入补助政策，与房屋取得成本没有直接联系，应主要与居民家庭收入挂钩，补贴额度应随着家庭收入增加而降低，确保家庭有足够的资金用于住房以外的生活支出。