安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。日前新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布。作为“具有里程碑意义”的纲领性文件。《意见》呈现出哪些新特色、新亮点？
重要背景
当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出，生产安全事故易发多发，尤其是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势，直接危及生产安全和公共安全。
原则任务
坚持安全发展。坚持改革创新。坚持依法监管。 坚持源头防范。坚持系统治理。
到2020年，安全生产监管体制机制基本成熟，法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制，安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应。
到20 0年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化，全民安全文明素质全面提升，安全生产保障能力显著增强，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定稳固可靠的安全生产基础。
关键词解读
党政同责 地方党政主要负责人是第一责任人
当前一些地区和行业领域安全生产事故多发，根源是思想意识问题，抓安全生产态度不坚决、措施不得力。党中央、国务院的意见指出，构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，推进安全监管体制改革，坚持管安全生产必须管职业健康，充实执法力量，堵塞监管漏洞，切实消除盲区。
其中，地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置，加强组织领导。党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。
地方各级政府要把安全生产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划，健全安全投入保障制度。及时研究部署安全生产工作，严格落实属地监管责任。充分发挥安全生产委员会作用，实施安全生产责任目标管理。建立安全生产巡查制度，督促各部门和下级政府履职尽责。加强安全生产监管执法能力建设，推进安全科技创新，提升信息化管理水平。严格安全准入标准，指导管控安全风险，督促整治重大隐患，强化源头治理。加强应急管理，完善安全生产应急救援体系。依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改。
安监执法 行业业务生产经营全部与安全挂钩
意见提出，建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，对监管执法责任边界、履职内容、追责条件等作出明确规定，激励监管执法人员忠于职守、履职尽责、敢于担当、严格执法。
意见明确了部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。
其中，安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。
负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。
其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理。
党委和政府其他有关部门要在职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展。
企业经营 极易导致重大事故违法行为也入刑
统计表明，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致。但在日常安全生产监管工作中，对未引发事故的安全生产重大违法行为只能施以行政处罚。借鉴“醉驾入刑”的立法思路，意见提出研究修改刑法有关条款，将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，同时要求企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。
意见提出，要健全法律法规体系。建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加强涉及安全生产相关法规一致性审查，增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。制定安全生产中长期立法规划，加快制定修订安全生产法配套法规。加强安全生产和职业健康法律法规衔接融合。研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。制定完善高危行业领域安全规程。设区的市根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题。
此外，还将完善标准体系，严格安全准入制度，规范监管执法行为，完善执法监督机制。
风险押金 高危领域将强制用保险化解风险
为落实企业安全生产责任，自2006年起我国实行安全生产风险抵押金制度。但在实施过程中，由于缴存标准不合理、事故赔偿能力不足，加之长期占压企业资金，实际缴存率、利用率偏低。安全生产责任保险制度具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，近年来一些地区积极推进并积累了成功经验。意见取消了安全生产风险抵押金制度，建立安全生产责任保险制度，调动各方积极性，共同化解安全风险。
意见指出，要发挥市场机制推动作用。取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。
要完善工伤保险制度，加快制定工伤预防费用的提取比例、使用和管理具体办法。积极推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。
安全管控 高危项目重大安全风险“一票否决”
一些重特大事故教训暴露出，项目建设初期把关不严，必然为后期安全生产埋下隐患。意见提出实行重大安全风险“一票否决”，明确要求高危项目必须进行安全风险评审，方可审批，城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须严把安全关，坚决做到不安全的规划不批、不安全的项目不建、不安全的企业不生产。同时将此规定落实情况纳入对省级政府的安全生产考核内容。
意见指出，要加强安全风险管控。地方各级政府要建立完善安全风险评估与论证机制，科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间布局。高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须以安全为前提，实行重大安全风险“一票否决”。加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控。紧密结合供给侧结构性改革，推动高危产业转型升级。位置相邻、行业相近、业态相似的地区和行业要建立完善重大安全风险联防联控机制。构建国家、省、市、县四级重大危险源信息管理体系，对重点行业、重点区域、重点企业实行风险预警控制，有效防范重特大生产安全事故。
问题整改 事故结案后一年内还会“回头看”
一些地区在事故调查结案后，对提出的整改措施跟踪不及时、落实不到位，致使同一地区、同一行业领域甚至同一企业类似事故反复发生。今后，我国将建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门及时组织开展评估，对事故问题整改、防范措施落实、相关责任人处理等情况进行专项检查，结果向社会公开，对于履职不力、整改措施不落实、责任人追究不到位的，要依法依规严肃追究有关单位和人员责任，确保血的教训决不能再用鲜血去验证。
意见要求，完善事故调查处理机制。坚持问责与整改并重，充分发挥事故查处对加强和改进安全生产工作的促进作用。完善生产安全事故调查组组长负责制。健全典型事故提级调查、跨地区协同调查和工作督导机制。建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因并全文发布，做好解读，回应公众关切。对事故调查发现有漏洞、缺陷的有关法律法规和标准制度，及时启动制定修订工作。建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门要组织开展评估，及时向社会公开，对履职不力、整改措施不落实的，依法依规严肃追究有关单位和人员责任。
坚守红线：发展决不能以牺牲安全为代价
不久前，今年第二批国家级生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”公布，9家煤炭生产企业被曝光，按规定纳入“黑名单”管理，并推送至全国信用信息共享平台，相关部门将对其开展联合惩戒。
安全生产备受关注的同时，监管也在日渐加强，成效不断显现。据国家安监总局统计，我国生产安全事故由2002年107万起、死亡近14万人的最高峰，降至2015年的28.2万起、死亡6.6万人，分别下降7 .6%、52.8%，连续1 年“双下降”；重特大事故起数和死亡人数分别下降70. %、67.2%。
然而，当前我国安全生产形势依然严峻。各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题突出，生产安全事故易发多发，尤其是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制。
对此，《意见》提出，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，堵塞监督管理漏洞，提升我国安全生产整体水平。
“安全生产责任重于泰山。”国务院参事室特约研究员黄毅说，坚守红线是实现全面建成小康社会的内在要求，红线意识强、守得严，安全生产形势就平稳可控；反之，安全隐患和事故就会增多，“要大力弥补安全生产工作‘短板’，推动安全生产工作更好地与全面建成小康社会的目标要求相适应。”
防患未然：重大安全生产违法行为将入刑
“安全生产，要防患于未然。”有关专家指出，当前我国安全生产法治不彰及法规标准体系不健全、有法不遵、执法不严的问题较为突出。数据显示，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致。
清华大学公共管理学院政府研究所所长于安认为，过去安全生产领域的严重违法行为，只有导致严重后果才能追究刑事责任，如果仅实施了危害行为而没有发生后果，一般不纳入惩罚范畴，这就导致法律威慑力量不足。
借鉴“醉驾入刑”的立法思路，《意见》提出，研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整的范围；同时，制定完善高危行业领域安全规程，加强安全生产和职业健康法律法规衔接融合，健全法律法规体系，大力推进依法治理。对此，于安给予高度评价：“刑事惩罚是对违法行为最严厉的惩罚，安全生产违法行为‘入刑’，说明相关行为具有严重的社会危害性，也使得法律制度与这类行为的社会危害程度更加相适应，反映了实际情况。”
源头防范：完善安全生产监管体制机制
今年1至11月，我国部分行业领域、部分时段重特大事故集中多发，煤矿和道路交通共发生两起特别重大事故、16起重大事故，而江西丰城发电厂“11·24”特别重大坍塌事故，更是敲响了安全生产的警钟。
近日，国家安监总局和国家煤矿安监局分赴黑龙江、贵州、云南、辽宁等重点产煤省份，对煤矿生产进行突击检查和暗查暗访发现，不少地区仍然存在煤矿安全隐患多、非法生产等问题。“目前，企业主体责任不落实的问题突出，安全生产法定责任不落实，重大安全风险没能有效管控，重大隐患长期得不到整治，导致重特大事故发生。”神华集团有限责任公司总经理凌文说，这暴露出我国安全生产工作面临着体制机制等深层次问题。
对此，《意见》提出源头防范、系统治理的原则，要求构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，健全落实安全生产责任制，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，并落实企业主体责任。同时，完善地方监管执法体制，地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设。
“当前安全生产形势严峻，是因为风险源治理不力，隐患排查不到位，导致重大安全事故频发。”中国安全生产科学研究院研究员刘铁民说，要完善安全生产监管体制机制，从根本上切断风险源头，对重大安全风险隐患实行“一票否决”，从而遏制重特大生产安全事故发生，提高安全生产水平。
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